中央党校教授：我党对执政方式探索和初步改革

中国共产党人对党的执政方式科学化是进行了艰辛探索的。今天党在新的执政条件下继续探索改进党的执政方式问题，必须以前辈们的历史探索作为逻辑起点。

一、党的执政方式的曲折探索

中国革命走的是农村包围城市、最后夺取全国政权的独特道路，中国共产党经历了从局部执政到全国执政的历史过程。早在井冈山和中央苏区时期，党就建立了工农民主政府，开始了局部执政的实践。比如，党致力于苏维埃基层政权建设的民主化。直接来自民众、依靠民众，同广大民众结合起来发挥政权职能，就是苏区地方苏维埃政权建设的显著特色和优势。再比如，党高度重视法制建设。各地方苏维埃和中央苏维埃先后制定了一系列法律、法令和法规，特别是《中华苏维埃共和国宪法大纲》的制定和实施，集中体现了这种民主法制建设的成果。还比如，工农革命政权的选举立法及其实施，开辟了中国民主法制建设的新天地。中共中央和根据地政府把切实贯彻选举法规，真正实施民主选举，作为民主政治建设的重要任务。

由于当时斗争环境的残酷和区域变动的频繁，一些好的规定没有来得及贯彻实施，但凡是切实执行了的地方，都产生了良好的效果。

延安时期党领导的边区政府和敌后抗日根据地政府，是全国人民公认的民主政权和清廉政权。党在这一时期的执政实践中，创造了很多宝贵的执政经验，至今对我们仍有启示意义。

第一，创造性地建设和完善政权组织，并善于通过政权组织来实现党的领导。在延安边区和各敌后抗日根据地，政府及民意机关实行有鲜明特色的 “三三制”政权形式。党对“三三制”政权的领导是非强制性的。党向政府和参议会提出建议，要使建议获得通过，就要依靠建议本身的正确、适当，并通过政府、参议会内部中共党员的宣传和说服，以取得多数的赞成。所以， “三三制”是一种政治基础大大扩展了的政权形式。

第二，确立党的领导的科学概念，强调党的领导主要靠党的政治优势来实现。毛泽东同志明确提出，党的领导不是靠更多人数，而是靠党员的质量优越；党的领导权不是盛气凌人地要人家服从，而是以党的正确政策和自己的模范工作；党的领导不是简单地依靠我们手里有军队和政权去强迫别人，而是努力说服非党人士同意我们的建议，并心悦诚服地执行；切忌我党包办一切。

第三，善于通过组织人民群众当家作主实现党的领导。党高度重视民主政治建设，广泛动员和精心组织人民群众参加选举。强调“民主政治选举第一”。1937年和1941年，陕甘宁边区的两次选举，选民参选率都达到了80%以上，根据地和游击区的比例也很高。在具体的选举办法上，结合各地实际采取了“认人投豆选举”、 “烧香点洞选举”等多种形式，并且有较为完备的选举法规来保证选举的成功。

第四，善于通过法律制度建设保证党对政权的依法领导。据不完全统计，边区和根据地所制定的涉及政权组织的施政纲领和法律、法令、条例达30多件。特别值得指出的是，党还在根据地制定并实施了保障人权条例，这在我国人民民主法制史上是一个创举。

这些局部执政的实践和积累的经验，为党领导人民夺取全国政权后在全国范围内执政，奠定了基础。首先，在这些经验的基础上，党提出了“人民民主专政” 的理论原则和新中国的国体。人民民主专政理论把马克思主义的无产阶级专政理论与中国的具体实际相结合，既坚持了共产党领导、工农联盟为基础和对人民实行民主、对敌人实行专政的原则，又强调了这是统一战线基础上的政权，工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级都是人民，只对极少数反动派实行专政。其次，为了在人民民主专政的原则下建立新政权，党号召各民主党派与无党派民主人士共商建国大计，通过中国人民政治协商会议的形式制定了《共同纲领》，选举了中华人民共和国中央人民政府。这是党在全国范围内实现科学执政、民主执政、依法执政的起点。再有，党还在解放各大城市后，在地方上创造了各界代表会议、各界人民代表会议等多种民主形式，颁布了民主建政通则等重要文件，使广大人民群众一解放就享受到了民主的权利。特别是1953年的普选和第一次全国人民代表大会的召开以及“五四宪法”的制定，更充分体现了人民民主的精神。还有，党清醒地意识到，在全国范围执政是对全党的一个严峻考验，在党的七届二中全会上就提出“两个务必”，并严令各级党组织和委派进入政权组织的党员廉洁奉公、服务人民。

综上所述，无论在民主革命的局部执政时期，还是在建国初的全面执政时期，我们党领导政权是相当成功的。其经验概括起来，就是遵循了科学执政、民主执政、依法执政的基本精神，在执政中保持清正廉洁，赢得了人心，改造了民风，带领人民群众建设了一个亘古未有的新社会。

1957年以后，我们党在艰辛探索中，由于种种复杂的原因，特别是高度集中的经济体制方面的原因，使党在执政方略和执政方式等方面发生重大变化。1958 年，党中央决定实行“党政不分”的“一元化”领导体制。这一体制的形成，同计划经济条件下党必须直接领导和管理经济有关，虽然有其历史合理性，但这一体制在实践中发生了许多问题，特别是忽视了宪法和法律的作用，使民主与法制建设出现了严重的曲折。

经历“文化大革命”的沉重灾难之后，我们才突然发现，一个我们曾经认为早已解决或根本不成问题的问题又摆在了面前：什么是党的领导？党应该怎样领导？执政党应该是个什么样的党？执政党用什么方式执政才能做到善于执政？历史很会捉弄人，党的领导的实践历经半个多世纪的岁月，而我们却没有完全弄清楚什么是党的领导；作为执政党近30年，却没弄清自己应当如何执政。但历史确是无情的，它让我们历尽长途跋涉的艰辛和磨难，兜了这么大一个圈子，最后才带领我们仍然回到了这个重大探索命题的起点。当然，历史走到今天已经赋予这一起点以全新的涵义，因为，在这一全新的起点上，我们党已经有条件重新认识并实践党的科学的领导职能和执政职能，并实现党的执政方式的转变。

二、党的执政方式的初步改革

我们党自己把市场经济引入了中国社会，并把它与我们的社会主义基本经济制度实现了结合，使中国经济社会生活发生了前所未有的深刻变革。这种变革反过来必然对国家机器的职能、结构、运作机制以及具体的制度安排提出变革的要求，进而也必然对执政党的职能、结构、运作机制和活动方式提出变革的要求。也就是说，中国经济社会的巨大进步和发展，也在不断为党的执政方式的科学化创造着条件。改革完善党的执政方式命题的提出，就是顺应这种历史发展的逻辑结果。但与中国经济社会深刻变革的历程相比，我国政治体制改革特别是党的执政方式的改革道路显得更为曲折。

对“文化大革命”教训的初步反省，使我们党认识到，出现“以党代政”、“党政不分”的主要原因，是我们没有完全弄明白什么是党的领导，也没有搞明白共

党建研究 党建研究 产党应该如何做到善于执政。也就是邓小平同志说的：我们党长期以来管了很多不该管管不了也管不好的事情。你把这些“不该管管不了也管不好”的事情都去直接管起来，认为这才是党的领导，认为这样才是共产党在执政，否则就认为是否定党的领导，那怎么可能实现好党的领导呢！

所以，要克服“以党代政”、“党政不分”的弊端，首先必须划分执政党与国家公共权力的职能，实现党政职能的分开。在这样的认识基础上，1987年党的十三大作出了重大的政治体制改革举措，即实行“党政分开”。应该说，对党政职能分开的认识和改革尝试，是我们党在改革完善党的执政方式方面的重大进步，看不到这一点，就不能解释为什么改革开放20多年后，在大多数其他社会主义国家的共产党纷纷失去执政地位的背景下，我们党不但经受住了考验，而且还取得了如此巨大的、举世公认的成就。但也不能否认，改革中出现的“党政分设”式的所谓“党政分开”，并没有完全达到党政职能分开的改革初衷，“权力过分集中无法监督”的老问题并没有得到合理解决，同时还出现了新的问题，特别是党政一把手的矛盾比较普遍，严重影响了党的执政效率，加大了党的执政成本，制约了党的执政功能的充分发挥。

随着社会主义市场经济和民主政治的发展，随着社会主义法治国家建设的推进，随着执政党建设理论的重大进步，党的十五大以后，全党逐步把改革党的执政方式的视野放在了执政党、国家和社会的现代政治系统中加以思考，并力图从三者关系的良性互动中寻求执政方式科学化的具体实现形式，取得了进一步的改革成效，比如党的十六届四中全会关于党政交叉任职的改革举措。从这次换届选举后初步运行的结果来看，这项改革对于克服过去权力运行中相互扯皮的内耗问题是有一定效果的，但是，也有一些问题还需要进一步深入研究。

总结党的执政方式改革的基本经验，我们初步得出以下认识：把克服以党代政、党政职能不分的弊端作为党的执政方式改革的突破口是正确的；但党政职能分开只是改革的第一步，只是为党的执政方式科学化提供必要条件，它不是也不可能是党的执政方式改革的最终目标；在党政职能分开的前提下，走出简单化的要么党政分开要么党政合一的认识和实践误区，而着力构建和谐高效良性互动的党政关系体制以发挥党的领导与人民民主国家政权的整体制度优势，才是党的执政方式科学化的充分条件，才是改革完善党的执政方式的根本目的。（张志明 作者系中央党校党建教研部副主任、教授）

（《中直党建》杂志）